CBDC: Narzędzie nie tylko dla ekonomii, ale także dla suwerenności monetarnej

2 czerwca 2023 | 18:50

Centralne bankowe waluty cyfrowe (CBDC) stały się tematem gorących debat wśród ekonomistów, regulatorów oraz komentatorów finansowych i biznesowych. Jednak głównym powodem wprowadzania tej technologii nie jest aspekt ekonomiczny czy finansowy, ale polityczny. W szybko digitalizującym się świecie banki centralne stoją przed perspektywą, w której mogą nie posiadać narzędzi niezbędnych do zarządzania kryzysami oraz ochrony swojej suwerenności monetarnej.

W tym kontekście CBDC nie jest jedynie mechanizmem poprawiającym system płatności, lecz także kluczowym narzędziem w walce o „duszę” systemu monetarnego i finansowego oraz stabilność makroekonomiczną, którą zapewnia. Bez własnych narzędzi dostosowanych do ery cyfrowej banki centralne nie będą w stanie utrzymać swojego monopolu na tworzenie pieniądza, a ich rządy mogą zostać osłabione na arenie międzynarodowej.

Pełne rozważenie pokaże, że korzyści związane z CBDC przeważają nad kosztami i ryzykiem, pod warunkiem wprowadzenia zabezpieczeń przed naruszeniem prywatności i nadmiernym ingerowaniem ze strony rządu. Zdając sobie z tego sprawę, większość banków centralnych na całym świecie rozważa obecnie swoje możliwości i studiuje potencjalne cechy projektowe; niektóre z nich już wprowadziły CBDC.

Jednak decyzja o wprowadzeniu CBDC nie należy tylko do banków centralnych. Ze względu na implikacje polityczne (zarówno na poziomie krajowym, jak i globalnym) projektowanie CBDC wymaga zaangażowania rządów i parlamentów. W miarę jak decydenci rozważają swoje opcje, powinni zdawać sobie sprawę, że decyzja o niepodjęciu żadnych działań ma swoje konsekwencje. Rządy, które nie nadążają za trendami technologicznymi, będą coraz bardziej narażone na siły, których nie są w stanie kontrolować.

DLACZEGO CBDC? CBDC zwykle jest przedstawiane jako narzędzie poprawy systemów płatności międzynarodowych, promocji inkluzji finansowej i – w niektórych krajach – zastępowania malejącej gotówki. Ale choć są to ważne korzyści, nie są głównym powodem stworzenia CBDC. Naprawdę ważne są efekty rewolucji cyfrowej dla fundamentalnych kwestii gospodarki politycznej. Stawiana jest pod znakiem zapytania sama koncepcja pieniądza.

Z perspektywy gospodarki politycznej istnieją trzy główne powody wprowadzenia CBDC. Po pierwsze, CBDC może pomóc w zachowaniu suwerenności monetarnej i zdolności banku centralnego do realizacji swojego mandatu. Banki centralne istnieją po to, by dostarczać dobro publiczne: stabilność monetarną i finansową. W coraz bardziej zdigitalizowanym świecie, jak twierdził były członek zarządu Europejskiego Banku Centralnego Benoît Cœuré, władze będą potrzebować cyfrowych form swoich walut narodowych, aby zapobiec zastąpieniu kluczowych kanałów transmisji polityki monetarnej przez prywatne formy cyfrowego pieniądza. Już teraz rozpowszechnienie kryptowalut i aktywów cyfrowych w ostatnich latach podważyło monopol banków centralnych na tworzenie pieniądza, pomimo całej niedawnej zmienności prywatnych cyfrowych walut. Jednak interwencje mające na celu zatrzymanie potencjalnie wartościowych wysiłków sektora prywatnego mogą poważnie zaszkodzić innowacji.

Po drugie, CBDC może umożliwić bardziej efektywne podejmowanie decyzji politycznych. Jak niedawno zauważył były główny ekonomista Citibanku Willem H. Buiter, detaliczne CBDC mogą pomóc w dostosowywaniu polityk monetarnych i fiskalnych do konkretnych warunków i zdarzeń, dzięki ich nieograniczonej możliwości programowania cyfrowego. Politycy mieliby wówczas do dyspozycji narzędzia zarządzania kryzysowego o znacznie większej skuteczności w porównaniu z tym, co mają obecnie.

CBDC dostarczyłoby również rodzimym rynkom kapitałowym najbezpieczniejszy możliwy cyfrowy aktyw, ze względu na brak ryzyka kredytowego i płynnościowego (z wyjątkiem ryzyka wynikającego z długu suwerennego danego kraju). Również zbędne stałoby się kosztowne ubezpieczenie depozytów w bankach komercyjnych.

Ten ostatni korzyść został podkreślony przez niedawne upadki banków w Stanach Zjednoczonych. W przypadku Silicon Valley Bank i banków średniej wielkości, które podążyły jego śladem, Rezerwa Federalna i Skarb Państwa zobowiązały się gwarantować nawet te depozyty powyżej statutowego progu 250 000 dolarów, tworząc w ten sposób implicit backstop dla wszystkich depozytów we wszystkich bankach na terenie kraju. Jak zauważył Martin Sandbu z Financial Times, wprowadzili już jeden z głównych elementów CBDC.

Wreszcie, zmieniające się czynniki geopolityczne coraz bardziej wspierają ideę CBDC, przynajmniej z perspektywy głównych mocarstw, takich jak Stany Zjednoczone, Chiny i Unia Europejska. Konkurencja o status waluty rezerwowej – lub jak niektórzy komentatorzy nazwali to „wyścig zbrojeń cyfrowych walut” – pomiędzy bankami centralnymi o zasięgu globalnym jedynie się nasiliła w wyniku wojny Rosji na Ukrainie i narastającej rywalizacji między Chinami i Stanami Zjednoczonymi.

W odpowiedzi na to, w wpływowym raporcie z 2022 roku Fed stwierdził, że trzecią najważniejszą korzyścią z wprowadzenia cyfrowego dolara byłaby „zachowanie dominującej międzynarodowej roli dolara”. ECB z kolei była jeszcze bardziej otwarta na ten temat, stwierdzając, że pierwszym celem wprowadzenia cyfrowego euro byłoby pomóc Europie osiągnąć niezależność strategiczną (podczas gdy nadanie euro roli międzynarodowej zajmuje piąte miejsce).

Wreszcie, chociaż Chiński Bank Ludowy nie publicznie nie uznał żadnych powodów geopolitycznych dla utworzenia swojego pilotażowego CBDC, e-CNY, takie motywy oczywiście legły u podstaw jego działań mających na celu wsparcie płatności międzykrajowych bez dolara, w tym w ramach Inicjatywy Pasa i Szlaku.

CBDC może wspierać międzynarodową rolę waluty na kilka sposobów. Dzięki temu, że umożliwi szybsze, tańsze rozliczenia międzynarodowe, mogłoby wypierać tradycyjne waluty, które nie zostały jeszcze zdigitalizowane. Mogłoby również wspomóc dążenia supermocarstw do dominacji w infrastrukturze finansowej i technologii cyfrowej, przynosząc pozytywne efekty innowacji dla ich gospodarek. I jak już wspomniano, kraj, który nie wprowadzi CBDC, osłabi swoją własną suwerenność monetarną i efektywność, co zagraża wiarygodności i potencjalnemu statusowi rezerwowej waluty.

KONTRARGUMENT Oczywiście istnieją poważne argumenty przeciwko CBDC. Jednym z głównych obaw jest to, że zagrażają one obecnemu modelowi biznesowemu banków komercyjnych i tym samym narażają stabilność finansową. Według tego argumentu, CBDC może stwarzać nieuczciwą konkurencję dla depozytów tradycyjnych instytucji depozytowych i innych bezpiecznych aktywów o niskim oprocentowaniu, takich jak obligacje skarbowe. Jak to ujął raport Fed z zeszłego roku: „CBDC może fundamentalnie zmienić strukturę amerykańskiego systemu finansowego, zmieniając role i odpowiedzialności sektora prywatnego i banku centralnego”.

Niedawno komunikacja Fedu wydaje się wzmocnić ten zarzut. W kwietniu członek Rady Zarządzającej banku, Michelle W. Bowman, przedstawiła dość apokaliptyczną ocenę potencjalnych zakłóceń: „Wprowadzenie CBDC, które doprowadzi do zastąpienia systemu bankowego w USA, stanowi znaczne ryzyko”.

Jednak ten zarzut jest do pokonania dzięki odpowiednim cechom projektowym. Jak sugeruje badanie Banku Rozrachunków Międzynarodowych i wiele innych analiz banków centralnych, takie cechy mogą obejmować ograniczenia w zakresie użytkowania CBDC oraz „hybrydowe” lub „pośredniczące” modele, w których banki komercyjne zapewniają interfejs (takie jak cyfrowe portfele) umożliwiający klientom dostęp do CBDC i innych usług bankowych. Jednak prawdziwe zagrożenie dla banków komercyjnych pochodzi z innych źródeł, takich jak instytucje finansowe spoza sektora bankowego i przede wszystkim duże przedsiębiorstwa technologiczne.

Obiekcje wobec CBDC związane z prywatnością są również ważne. Ze względu na digitalizację, ogromne ilości danych o firmach i osobach są codziennie zbierane. Jednak do tej pory robią to głównie przedsiębiorstwa prywatne.

Jest duża różnica między naruszeniem prywatności przez korporację a przez państwo. Ponadto, szkodliwe państwo może nadużywać scentralizowanej natury CBDC na różne sposoby, na przykład zamrażając konta partii opozycyjnych i liderów.

Równie ważne jest to, że CBDC może stwarzać większą presję polityczną na bezpośrednie pożyczki banku centralnego, zwłaszcza w obecnej erze populizmu. Kiedy już będzie istotny stan depozytów konsumentów w banku centralnym, politycy mogą zobaczyć piggy bank czekający tylko na otwarcie, aby sfinansować ich ukochane projekty.

Jednak i te ryzyka można zarządzać. CBDC musiałoby być wsparte silnymi zabezpieczeniami prywatności i procedurami prawidłowego postępowania, a także stanowczym zakazem nieodpowiednich działań pożyczkowych banku centralnego (przynajmniej poza dużymi kryzysami, takimi jak wojna czy pandemia).

NOWA RZECZYWISTOŚĆ Do tej pory pełne wdrożenie CBDC miało miejsce tylko w dziesięciu małych krajach karaibskich i w Nigerii. Są to gospodarki wschodzące o stosunkowo mniejszej wiarygodności instytucjonalnej niż w Europie czy USA. W rezultacie lokalne zapotrzebowanie na CBDC było ograniczone.

Podobnie jak tradycyjne formy krajowej waluty, CBDC jest wiarygodne tylko na tyle, na ile jest wiarygodny bank centralny i rząd, który go wspiera. Niemniej jednak te wczesne przypadki potwierdzają, że CBDC nie jest już tylko koncepcją akademicką. Stały się one realnymi projektami politycznymi, a wiele technicznych dyskusji na temat modalności i opcji projektowych CBDC jest już w dużej mierze zakończonych.

Patrząc w przyszłość, rządy na całym świecie będą coraz bardziej zaangażowane w kwestie pieniądza cyfrowego. W Wielkiej Brytanii skarb państwa i Bank Anglii obecnie wspólnie nadzorują projekt CBDC o nazwie „Britcoin”.

W wielu innych krajach, takich jak Szwecja, parlamenty narodowe włączają się w proces. A w USA przewodniczący Fedu, Jerome Powell, wielokrotnie stwierdził, że wprowadzenie detalicznego dolara CBDC wymagałoby zgody Kongresu (choć mniej rewolucyjny hurtowy cyfrowy dolar może tego nie wymagać). Bez względu na instytucjonalne podstawy, decyzje dotyczące pieniądza suwerennego są zasadniczo decyzjami politycznymi.

Banki centralne i ich rządy znajdują się na rozdrożu. Przy podejmowaniu decyzji, czy wprowadzić cyfrową walutę, powinni zacząć od spostrzeżenia, że proces cyfryzacji przyśpiesza i będzie się dalej rozwijać, z nimi lub bez nich. Patrząc na to z perspektywy gospodarki politycznej, ryzyka związane z rezygnacją z CBDC wyraźnie przeważają nad ryzykiem związanym z ich przyjęciem, pod warunkiem spełnienia właściwych warunków początkowych i zabezpieczeń.

Muszą być one wprowadzone od samego początku. Obejmują one zakaz bezpośrednich pożyczek banku centralnego poza dużymi kryzysami; silne ochrony prywatności; dodatkowe mechanizmy, które sprawią, że potencjalnie bardziej inwazyjny bank centralny będzie bardziej odpowiedzialny. Regulatorzy mogliby również nadal dopuszczać korzystanie z prywatnych aktywów cyfrowych, które oferują większe ochrony prywatności.

CZAS NA DECYZJE Jak wyglądałby przyszły system finansowy cyfrowy z CBDC lub bez niego? Różnice między tymi dwoma scenariuszami są znaczące.

W świecie z CBDC, banki centralne zachowałyby i wzmocniły swoją suwerenność monetarną oraz skuteczność polityki monetarnej, ponieważ dysponowałyby lepszymi narzędziami do radzenia sobie z częstymi napięciami wynikającymi z nowoczesnych, globalnie zintegrowanych systemów monetarnych. Zarządzanie kryzysowe stałoby się szybsze, bardziej ukierunkowane i bardziej efektywne.

Tymczasem banki komercyjne zachowałyby duży udział w prowadzeniu działalności depozytowej i wszelkich działań kredytowych, ale teraz byłoby to w ramach modelu „pośredniczonego” CBDC, gdzie pełniłyby rolę interfejsu „znajdź swojego klienta” między bankiem centralnym a podmiotami gospodarczymi. Znalezienie odpowiedniej równowagi będzie wymagać nowych struktur zarządzania i mechanizmów zapewniających odpowiedzialność i właściwe nadzorowanie.

Tradycyjne pieniądze bankowe centralnego banku pozostałyby w obiegu dla kontynuacji, a prywatne aktywa cyfrowe, takie jak Bitcoin, byłyby regulowane jedynie w celu egzekwowania przeciwdziałania praniu pieniędzy i zwalczania finansowania terroryzmu. Nie byłoby powodu dla rządów, aby stanowić zabezpieczenie dla prywatnych aktywów cyfrowych.

Bez CBDC, banki centralne uniknęłyby postrzegania jako zagrożenie dla obecnego status quo (jeśli chodzi o prywatność i obecny model bankowości komercyjnej), ale straciłyby część lub nawet większość swojej suwerenności monetarnej i skuteczności polityki. Jednak jeśli historia jest jakimś wyznacznikiem, odważniejszy, mniej regulowany sektor prywatny nieuchronnie generowałby częstsze napięcia w sektorze finansowym, co z kolei wymagałoby interwencji sektora publicznego.

W takim scenariuszu banki centralne i rządy mogłyby nie mieć narzędzi do skutecznego i terminowego rozwiązania problemu. W przypadku braku CBDC, w przyszłości mogłoby dojść do kolejnego kryzysu, takiego jak pandemia COVID, z jej ogromnymi, nieskierowanymi interwencjami. Przyszłość mogłaby przynieść więcej inflacji, więcej długu i więcej zakłóceń, które nie są zrównoważone politycznie.